Al Senato il convegno promosso dal senatore Alberto Losacco fa il punto sui nodi giuridici della nuova disciplina sul consenso preventivo nelle vendite di luce e gas, tra rischio di nullità dei contratti e principi generali dell'ordinamento.

Il tema del consenso preventivo nel telemarketing legato ai settori energia elettrica e gas è tornato al centro del dibattito istituzionale con il convegno "L'applicazione del decreto bollette. Profili giuridici, interpretativi e applicativi della disciplina vigente", tenutosi presso la Sala Isma del Senato su iniziativa del senatore Alberto Losacco. L'incontro ha riunito giuristi, accademici ed esponenti del settore delle telecomunicazioni per affrontare una questione che, dopo l'entrata in vigore del decreto bollette, sta generando incertezza applicativa tra gli operatori: che fine fanno i consensi già raccolti dai clienti prima che la nuova norma diventasse legge?

Un settore in cerca di certezza normativa

Ad aprire i lavori e a moderare l’intero convegno, è stato il giornalista e direttore di AgendaDigitale.eu Alessandro Longo, che da anni si occupa di telecomunicazioni anche per le pagine di Repubblica. Nel suo intervento introduttivo ha ricordato come il decreto bollette abbia messo in discussione alcuni capisaldi della disciplina del telemarketing senza, tuttavia, riuscire a contenere in modo efficace i fenomeni illeciti che ne avevano motivato l'adozione. Un esito, ha sottolineato, in larga parte prevedibile: l'obiettivo del convegno era proprio quello di individuare una lettura giuridicamente fondata che consenta al settore di proseguire la propria attività lecita, nonostante un quadro regolamentare ancora in evoluzione e potenzialmente soggetto a ulteriori modifiche. Alla tavola rotonda hanno partecipato Ugo Ruffolo, Carlo Colapietro, Cesare San Mauro, Filippo Donati, Marco Della Vedova ed Emilio Marchisio, a testimonianza di un confronto che ha coinvolto sia la componente istituzionale sia quella accademica e professionale. Tra i presenti in sala anche Antongiulio Lombardi, figura storica del comparto regolamentare di Wind Tre, ringraziato da Longo per aver fortemente voluto l'organizzazione dell'evento.

Il nodo giuridico: consenso preventivo e nullità del contratto

Il cuore del dibattito è stato affidato al professor Ugo Ruffolo, collegato da remoto per un intervento che ha ricostruito con rigore la struttura logico-giuridica della questione. Il punto di partenza, ha spiegato, riguarda l'obbligo per i fornitori di energia elettrica e gas di acquisire un assenso preventivo da parte degli utenti prima di poter effettuare attività di sollecitazione commerciale. In assenza di tale consenso, la conseguenza prevista dalla norma è particolarmente severa: la nullità del contratto eventualmente concluso. Si tratta, ha osservato Ruffolo, di una sanzione insolita nel panorama del diritto contrattuale italiano, tanto da poterla definire senza esagerazione la "pena capitale" dei contratti. Una qualificazione che rende ancora più urgente chiarire l'ambito temporale di applicazione della norma: la nullità colpisce soltanto i contratti conclusi sulla base di consensi raccolti dopo l'entrata in vigore della legge, oppure si estende retroattivamente anche a quelli acquisiti in precedenza con modalità sostanzialmente equivalenti? Secondo il professor Ruffolo, la risposta a questo interrogativo può essere ricavata senza bisogno di una previsione espressa, facendo leva sui principi generali che governano il diritto dei contratti e l'interpretazione della legge. Il primo argomento richiamato è quello della conservazione degli atti di autonomia privata: un contratto, o un atto negoziale come il consenso a ricevere sollecitazioni, mantiene di regola la propria efficacia fino a quando non intervenga una disposizione di legge che gliela tolga espressamente, oppure un'interpretazione sistematica che porti a un risultato analogo. Nel caso del decreto bollette, questa condizione non si verifica: la norma disciplina il futuro, senza dettare alcuna regola esplicita per i consensi già raccolti. A questo si affianca il principio del tempus regit actum, secondo cui ogni atto giuridico è regolato dalla legge vigente al momento in cui è stato posto in essere. Una modifica normativa successiva, ha ricordato Ruffolo, non incide sulla validità di atti già perfezionati, salvo un'espressa previsione contraria che, anche in questo caso, manca. Vi è poi il principio della tutela dell'affidamento, funzionale a garantire la certezza dei traffici commerciali: chi ha raccolto un consenso in conformità alla legge del tempo deve poter fare affidamento sulla persistenza di quell'atto, proprio perché il contratto ha "forza di legge" tra le parti fino a quando una norma sopravvenuta non ne disponga specificamente la cessazione di efficacia. A ciò si aggiunge un argomento di proporzionalità: prevedere la nullità di un contratto non per vizi di contenuto ma per la sola assenza di un consenso preventivo significa ricorrere a uno strumento sanzionatorio spropositato rispetto all'obiettivo perseguito. Trattandosi di una norma eccezionale, ha concluso, essa non può essere interpretata in modo estensivo né applicata per analogia a fattispecie non espressamente previste: da qui la conclusione che i contratti fondati su consensi raccolti prima della riforma, se equivalenti nella sostanza a quanto oggi richiesto, restano validi ed efficaci, pur senza escludere il rischio di contenziosi strumentali da parte di chi volesse comunque contestarli in giudizio.

Il comma 8-bis e la lettura costituzionale del GDPR

Alla lettura civilistica di Ruffolo ha fatto seguito quella pubblicistica di Carlo Colapietro, costituzionalista dell'Università Roma Tre, che ha spostato l'attenzione sul comma 8-bis della norma e sul suo rapporto con la disciplina europea in materia di protezione dei dati personali. Secondo Colapietro, il fatto che il legislatore abbia previsto un termine dilatorio per l'applicazione della nuova disciplina è indice della volontà di non invalidare retroattivamente i consensi già prestati. Diversamente, ha osservato, si sarebbe introdotta un'eccezione rispetto al principio generale per cui l'efficacia di un consenso può essere limitata solo dall'interessato stesso, salvo i casi eccezionali riguardanti diritti fondamentali indisponibili. Colapietro ha richiamato le linee guida del Comitato europeo per la protezione dei dati, secondo cui il GDPR non impone un limite di durata predeterminato al consenso, la cui persistenza dipende piuttosto dal contesto, dalla natura del trattamento e dalle aspettative dell'interessato. Proprio queste linee guida, ha ricordato, avevano già chiarito in occasione del passaggio dalla precedente direttiva al regolamento europeo che i titolari del trattamento non erano tenuti a rinnovare integralmente i consensi già raccolti, purché conformi alle nuove condizioni. Da qui la conclusione che il decreto bollette debba essere letto in un'ottica di continuità rispetto ai principi già vigenti in materia di tutela del consumatore e protezione dei dati, e non come un intervento retroattivamente invalidante. Colapietro ha inoltre segnalato un ulteriore profilo di sistema: se la stessa interpretazione restrittiva fosse applicata anche al settore delle comunicazioni elettroniche, verso cui il DDL Concorrenza intende estendere una disciplina analoga attraverso il suo articolo 13, si determinerebbe una disparità di trattamento ingiustificata tra operatori mono-settore e operatori multiutility, ancora più problematica alla luce delle pratiche illecite di alcuni call center che già oggi aggirano il divieto di contatto diretto inducendo l'utente a essere lui stesso a richiamare.

Interpretazione costituzionalmente conforme e principio di proporzionalità

Il secondo costituzionalista intervenuto, Filippo Donati dell'Università di Firenze, ha condiviso le conclusioni dei relatori precedenti aggiungendo un argomento metodologico decisivo. Di fronte a una norma strutturata come un divieto generale con due deroghe, il consenso raccolto tramite le interfacce telematiche dell'operatore, oppure la preesistenza di un rapporto contrattuale con il cliente energetico, l'interprete deve scegliere, tra le letture possibili, quella conforme alla Costituzione, al diritto dell'Unione Europea e alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo. Ed è proprio questo criterio, ha sostenuto Donati, a imporre l'interpretazione già proposta da Ruffolo e Colapietro. Due i principi costituzionali richiamati: da un lato la tutela del consenso validamente prestato, che affonda le radici nel regolamento generale sulla protezione dei dati personali e nella libertà dell'interessato di revocarlo senza interferenze esterne; dall'altro il principio di proporzionalità, elaborato dalla Corte di giustizia europea e fatto proprio dalla Corte Costituzionale italiana, secondo cui le limitazioni di un diritto costituzionalmente garantito sono legittime solo se necessarie e proporzionate rispetto all'obiettivo perseguito. Applicando questo test al caso concreto, Donati ha osservato che l'obiettivo dichiarato della norma, ovvero contrastare il fenomeno del teleselling illecito, non richiede affatto di invalidare consensi già validamente espressi.

Il confronto con Stati Uniti e Regno Unito

Ad ampliare la prospettiva con una lettura comparatistica è stato l'avvocato Marco Della Vedova, che ha inquadrato la natura giuridica del consenso come manifestazione unilaterale di volontà, ancorata nell'ordinamento europeo a un diritto fondamentale legato al trattamento dei dati personali. Un aggancio che, ha spiegato, distingue nettamente l'approccio comunitario da quello statunitense, più orientato a una logica contrattuale e settoriale, con normative verticali per ambiti come sanità, servizi finanziari o telemarketing e un sistema che lascia ampio margine di intervento ai singoli Stati, sul modello del California Consumer Privacy Act poi replicato in numerose altre giurisdizioni americane. Il Regno Unito, ha aggiunto Della Vedova, si è invece mantenuto più vicino all'impostazione europea anche dopo la Brexit, con un impianto normativo aggiornato nel 2025 che richiede un consenso libero, specifico, informato e non ambiguo, senza fissare limiti temporali predefiniti alla sua validità. Da questo excursus comparato, l'avvocato ha tratto una conclusione coerente con quella dei relatori precedenti: anche guardando alle altre esperienze giuridiche, nulla giustifica un'interpretazione che privi di effetto i consensi legittimamente raccolti prima dell'entrata in vigore della nuova disciplina, la cui portata resta orientata al futuro.

San Mauro: l'8-bis va oltre la telefonata, ma la doppia competenza delle authority preoccupa

Il taglio più operativo è arrivato con l'intervento di Cesare San Mauro, che pur condividendo integralmente l'impostazione dei relatori precedenti ha sollevato due questioni pratiche rimaste finora ai margini del dibattito. La prima riguarda la formulazione letterale del comma 8-bis, che vieta le sollecitazioni commerciali "per telefono o per messaggi": una previsione che San Mauro ritiene ormai obsoleta, perché molte sollecitazioni indesiderate arrivano oggi attraverso piattaforme social e servizi di messaggistica come LinkedIn, Facebook o chat aziendali, canali che a suo avviso dovrebbero essere ricompresi nello stesso perimetro di tutela a beneficio del consumatore. La seconda riguarda invece il comma 8-quater, che attribuisce la competenza a ricevere le segnalazioni di violazione sia al Garante per la protezione dei dati personali sia all'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, alternativamente o congiuntamente. Una scelta normativa che San Mauro ha giudicato rischiosa, perché la sovrapposizione di competenze tra due autorità indipendenti può generare interpretazioni divergenti sulla stessa fattispecie, con conseguente incertezza per gli operatori chiamati a rispettare entrambe le linee guida.

Distinguere il consenso privacy da quello contrattuale e il criterio della ragionevolezza comparativa

A chiudere il giro di interventi tecnici è stato Emiliano Marchisio, che ha proposto una distinzione concettuale utile alla prassi: il consenso raccolto dagli operatori, prima della riforma, aveva rilievo essenzialmente ai fini della disciplina sulla protezione dei dati personali, mentre dopo il decreto bollette lo stesso consenso assume anche una funzione negoziale, come elemento costitutivo della validità del contratto. Da questa distinzione nasce, secondo Marchisio, una "zona grigia": quella dei consensi raccolti prima della riforma ma utilizzati per stipulare contratti dopo la sua entrata in vigore, quando cioè il grado di specificità richiesto dalla nuova norma non era ancora previsto al momento della raccolta. Per risolvere questi casi, Marchisio ha proposto un criterio di "ragionevolezza comparativa": l'onere di attivarsi, chiedendo, ad esempio, l'iscrizione al registro delle opposizioni o esercitando la revoca, dovrebbe gravare sul consumatore piuttosto che sull'impresa, dal momento che quest'ultima aveva raccolto il consenso nel rispetto delle regole vigenti all'epoca, e imporle oggi requisiti allora imprevedibili risulterebbe sproporzionatamente penalizzante. Marchisio ha inoltre affrontato il tema dei gruppi societari organizzati in più soggetti giuridici, sostenendo che un consenso raccolto da una società di un gruppo dovrebbe poter essere considerato valido anche per le finalità commerciali delle altre entità dello stesso gruppo, proprio in ragione dell'unitarietà dell'organizzazione imprenditoriale sottostante.

Le conclusioni: un quadro condiviso, ma resta l’incertezza

Nel tirare le fila del confronto, Antongiulio Lombardi ha sottolineato come le modalità di acquisizione del consenso già in uso nel settore delle telecomunicazioni rispettino sostanzialmente i criteri richiesti dal decreto bollette, e ha ricordato come il tema si intrecci anche con l'articolo 13 del disegno di legge concorrenza, tuttora in discussione, che dovrebbe estendere la medesima disciplina anche agli operatori di telecomunicazioni per evitare disallineamenti competitivi tra settori. Lombardi ha inoltre segnalato che le autorità coinvolte nella vigilanza sulla materia sono in realtà quattro - Agcom, Garante privacy, Antitrust e Arera - a conferma della complessità del quadro regolatorio in cui operatori e consumatori si muovono. Nel dibattito conclusivo con il pubblico è emerso anche il tema dello spoofing telefonico: la pratica illecita con cui soggetti terzi utilizzano abusivamente numerazioni non proprie per effettuare chiamate commerciali indesiderate, esponendo l'intestatario legittimo del numero al rischio di essere ritenuto responsabile di condotte che non ha compiuto. È stato ricordato come Agcom disponga degli strumenti tecnici per individuare il reale chiamante e liberare da responsabilità il titolare della numerazione usurpata, e come il problema di fondo, più che normativo, riguardi la capacità effettiva di enforcement nei confronti dei call center che continuano a eludere le regole.

Il convegno si è chiuso con l'auspicio, condiviso da più relatori, che il confronto tecnico-giuridico possa tradursi in un documento condiviso, si è parlato addirittura di una possibile lettera aperta sottoscritta dai giuristi intervenuti, capace di offrire agli operatori un punto di riferimento stabile in attesa che il quadro normativo, tra decreto bollette e disegno di legge concorrenza, trovi un assetto definitivo. Nel frattempo, come è stato osservato in chiusura, il settore dovrà convivere ancora per mesi con un margine di incertezza applicativa, in un contesto in cui la certezza del diritto resta la condizione essenziale per continuare a coniugare tutela del consumatore e sostenibilità di un comparto strategico per l'economia del Paese.